糧食安全中政策方面的若干問(wèn)題
一、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策不完善，財(cái)政的負(fù)擔(dān)加重、效率下降
糧食最低收購(gòu)價(jià)政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食積極性的作用顯而易見(jiàn)，但由此造成的高額財(cái)政成本也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。對(duì)東部某省一主產(chǎn)縣（市）的調(diào)查顯示：2005年，在當(dāng)?shù)刎?cái)政支持下，該市國(guó)有糧食企業(yè)按每公斤1、33元的價(jià)格托市收購(gòu)小麥，卻遭受每公斤小麥虧損0、09元的損失；收購(gòu)價(jià)和保管費(fèi)相加后每公斤粳稻的收購(gòu)成本為2、0元，虧0、24元；其他稻谷每公斤虧損0、2元；全年該市總虧損2000萬(wàn)元。而2006年小麥由中央儲(chǔ)備糧管理總公司收購(gòu)，地方財(cái)政不承擔(dān)虧損責(zé)任，若出現(xiàn)虧損，則由中央財(cái)政承擔(dān)。目前，該省遺留的糧食政策性虧損掛賬還高達(dá)100多億元。該省4家被調(diào)研的企業(yè)中有3家認(rèn)為，2006年的托市收購(gòu)將造成新一輪虧損掛賬。據(jù)該省有關(guān)部門(mén)反映，該省的一些農(nóng)民因價(jià)高將本來(lái)儲(chǔ)在家中的糧食也賣(mài)給了國(guó)家，更加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
政府之所以選擇并堅(jiān)持現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)政策，除了價(jià)格支持政策在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保糧食安全方面比較有力之外，關(guān)鍵在于政府在政策選擇方面存在路徑依賴(lài)現(xiàn)象。直接將加入世貿(mào)組織之前實(shí)行的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策加以改造，沿用既有的國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)渠道，主要采取限定時(shí)間、劃定區(qū)域、放開(kāi)收購(gòu)等邊際性創(chuàng)新措施，轉(zhuǎn)換為最低收購(gòu)價(jià)政策，這種制度創(chuàng)新的凈收益高。盡管現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)政策加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了制度運(yùn)行成本，但制度創(chuàng)新的凈收益仍然大于零，故該項(xiàng)政策在一定時(shí)間內(nèi)仍可能延續(xù)。
二、糧食儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)高，財(cái)政支出過(guò)多
中國(guó)農(nóng)民有著傳統(tǒng)的自種口糧及自?xún)?chǔ)糧食的習(xí)慣，因此，占人口總數(shù)近60%的農(nóng)民的糧食安全是有保障的。按照國(guó)際公認(rèn)的儲(chǔ)備糧占全年消費(fèi)量17%～18%的糧食安全儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)對(duì)非農(nóng)業(yè)人口的糧食安全儲(chǔ)備約為350億公斤，加上國(guó)內(nèi)正常糧食缺口250億公斤左右，保證國(guó)家糧食安全的總儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)為600億公斤左右。但是，2001～2005年，中國(guó)的中央和地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模大多高于應(yīng)儲(chǔ)規(guī)模1/4以上，2005年更是高達(dá)2/3以上。按聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的糧食安全儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)及2010年、2020年的國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)量預(yù)測(cè)，中央和地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模分別應(yīng)為880億～930億公斤、960億～1000億公斤，即使考慮大國(guó)效應(yīng)和中國(guó)糧食市場(chǎng)有待完善，適當(dāng)提高儲(chǔ)備率，也比有關(guān)部門(mén)確定的中國(guó)2010年和2020年的糧食安全儲(chǔ)備目標(biāo)低不少。由此可見(jiàn)，中長(zhǎng)期中國(guó)的糧食安全目標(biāo)定得過(guò)高，將給今后國(guó)家財(cái)政增加不必要的沉重負(fù)擔(dān)。
糧食儲(chǔ)備規(guī)模之所以過(guò)高，一方面，是因?yàn)槭艿郊Z食市場(chǎng)并未完全統(tǒng)一、現(xiàn)代糧食物流體系尚未形成等客觀因素的影響；另一方面，是因?yàn)檫�存在一些涉糧企業(yè)和部門(mén)構(gòu)成的利益“小集團(tuán)”，其影響糧食儲(chǔ)備政策的集體行動(dòng)能力遠(yuǎn)高于原子型的廣大納稅人以及一些由非糧食部門(mén)組成的“大集團(tuán)”，致使糧食儲(chǔ)備資源的配置難以趨向帕累托最優(yōu)狀態(tài)。
三、儲(chǔ)備糧分級(jí)管理體制存在缺陷
中央、地方分級(jí)糧食儲(chǔ)備制度，其實(shí)是延續(xù)過(guò)去的制度安排。20世紀(jì)90年代初之所以要出臺(tái)分級(jí)安排的糧食儲(chǔ)備制度，主要有兩個(gè)原因：一是與當(dāng)時(shí)中國(guó)糧食市場(chǎng)發(fā)育很不充分，地區(qū)之間尚未真正建立起統(tǒng)一、開(kāi)放的糧食市場(chǎng)體系有很大的關(guān)系；二是當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重很低，中央不愿意獨(dú)立承擔(dān)調(diào)控全國(guó)糧食市場(chǎng)的責(zé)任。但是，目前情況變化很大，繼續(xù)沿用中央和地方分級(jí)儲(chǔ)備糧食的制度，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中容易削弱糧食儲(chǔ)備的調(diào)控能力，使其本應(yīng)發(fā)揮的作用大打折扣。一方面，在全國(guó)糧食市場(chǎng)統(tǒng)一的情況下，短缺或“賣(mài)糧難”都將是全國(guó)性現(xiàn)象，不會(huì)限于局部地區(qū)，這種制度安排會(huì)造成資源的浪費(fèi)。另一方面，每個(gè)區(qū)域內(nèi)同時(shí)設(shè)有中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧，必然會(huì)發(fā)生利益矛盾，影響儲(chǔ)備糧調(diào)控作用的充分發(fā)揮。當(dāng)糧食供不應(yīng)求時(shí)，地方政府考慮的不是拋售地方儲(chǔ)備糧以平抑市場(chǎng)，而是為了確保地方糧食安全增加或補(bǔ)充地方儲(chǔ)備糧，加劇了糧食市場(chǎng)的緊張；而當(dāng)糧食供大于求時(shí)，地方政府為了減少自身的財(cái)政支出，考慮的是盡可能多地增加中央儲(chǔ)備糧。例如，1993～1995年，中國(guó)糧食市場(chǎng)呈現(xiàn)緊張局面，盡管?chē)?guó)家動(dòng)用儲(chǔ)備糧以支持糧食部門(mén)掛牌限價(jià)銷(xiāo)售，但許多地方卻在這個(gè)時(shí)候出臺(tái)建立和充實(shí)地方糧食儲(chǔ)備的政策，例如，江蘇省在1993年底為貫徹國(guó)家平抑市場(chǎng)糧油價(jià)格的決定，提出要“充實(shí)儲(chǔ)備，凡是儲(chǔ)備不足或沒(méi)有到位的，要迅速采取補(bǔ)救措施”。而1996年后，糧食過(guò)剩，需要加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備時(shí)，地方卻又不積極，紛紛要求中央來(lái)收購(gòu)。地方糧食儲(chǔ)備的這些逆向操作行為，不但不能發(fā)揮好糧食儲(chǔ)備的調(diào)控作用，反而會(huì)影響中央儲(chǔ)備糧的調(diào)控效果（王健，2004）。2003～2004年，再度發(fā)生中央和地方的逆向調(diào)控行為。在市場(chǎng)糧價(jià)開(kāi)始不斷上漲之時(shí)，中央政府設(shè)法運(yùn)用多種手段穩(wěn)定糧價(jià)，而地方政府不但不平抑價(jià)格，反而趁核實(shí)糧食倉(cāng)儲(chǔ)之機(jī)抓緊補(bǔ)庫(kù)，實(shí)際上對(duì)市場(chǎng)糧價(jià)起到了抱薪救火的作用，加劇了糧食市場(chǎng)的波動(dòng)。
糧食市場(chǎng)之所以出現(xiàn)中央政策和地方政府的逆向調(diào)控現(xiàn)象，主要是因?yàn)殡p方追求的政策目標(biāo)不同，彼此的效用函數(shù)差異較大。從政府角度來(lái)看，糧食安全主要表現(xiàn)為全體社會(huì)成員共同享有的全國(guó)性公共產(chǎn)品。在“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下，中央政府出于維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、保持社會(huì)穩(wěn)定的政治考慮，抓糧食安全的動(dòng)力足、主動(dòng)性強(qiáng)。地方政府從政治上通過(guò)“糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的委托—代理鏈條，接受中央政府委托來(lái)抓糧食安全，動(dòng)力小、消極被動(dòng)。地方政府從某種程度上也屬于“經(jīng)濟(jì)人”，主要目標(biāo)之一就是追求地方財(cái)政收入最大化，抓糧食安全不僅難以增加財(cái)政收入，而且加大了財(cái)政支出。當(dāng)一個(gè)地區(qū)糧食安全有了保障之后，若再擴(kuò)大糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)備，只能增加其他地區(qū)居民的糧食安全效用，財(cái)政支出卻要由當(dāng)?shù)卣嬷醒胝蚱渌貐^(qū)政府承擔(dān)，這種讓某個(gè)地方政府長(zhǎng)期為國(guó)家做貢獻(xiàn)的“捐贈(zèng)式”政策安排是不可持續(xù)的。因此，在現(xiàn)行糧食政策和政治體制下，當(dāng)糧食市場(chǎng)過(guò)剩或短缺時(shí)，中央政府與地方政府博弈的結(jié)果就是逆向調(diào)控。
四、儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)制度不規(guī)范，國(guó)有糧食企業(yè)儲(chǔ)備效率低下
中國(guó)儲(chǔ)備糧的代儲(chǔ)制度很不完善。目前，中央直屬儲(chǔ)備庫(kù)直接管理的中央儲(chǔ)備糧只有30%左右，70%左右的中央儲(chǔ)備糧都由地方糧庫(kù)代管。但是，地方糧庫(kù)代管中央儲(chǔ)備糧存在著兩個(gè)比較明顯的問(wèn)題：一是委托—代理關(guān)系不規(guī)范；二是委托人和代理人之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，當(dāng)代理人的利己動(dòng)機(jī)和委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)同時(shí)存在時(shí)，就會(huì)在兩者之間的委托—代理關(guān)系中產(chǎn)生非協(xié)作、低效率的問(wèn)題。中國(guó)當(dāng)前的中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)問(wèn)題也是如此，大多數(shù)代儲(chǔ)庫(kù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的資格認(rèn)定，代儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧時(shí)不是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式進(jìn)行的。由此造成了信息不對(duì)稱(chēng)，中央儲(chǔ)備糧管理總公司及其分支機(jī)構(gòu)對(duì)代儲(chǔ)庫(kù)的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況和承儲(chǔ)條件不太了解，致使有些儲(chǔ)備糧裝在交通不便、設(shè)施較差的糧庫(kù)，有些甚至裝在管理水平較低的臨時(shí)收儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)。前幾年連續(xù)發(fā)生的幾起代儲(chǔ)庫(kù)儲(chǔ)備糧虧庫(kù)，或未經(jīng)批準(zhǔn)銷(xiāo)售儲(chǔ)備糧，甚至動(dòng)用儲(chǔ)備糧炒期貨等事件，一定程度上反映了地方代儲(chǔ)庫(kù)未經(jīng)良好的考察和認(rèn)定，以及沒(méi)有嚴(yán)格的制度約束等問(wèn)題。
本課題組2006年在東部某主產(chǎn)省調(diào)研時(shí)，一家大型民營(yíng)企業(yè)表示，民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)家糧食儲(chǔ)備，僅靠財(cái)政的儲(chǔ)備補(bǔ)貼就能賺錢(qián)，而且只要按現(xiàn)行國(guó)家儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼的八折標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)貼，就愿意自建糧庫(kù)專(zhuān)門(mén)從事國(guó)家糧食儲(chǔ)備。某市糧食局的一位干部也認(rèn)為，民營(yíng)企業(yè)只要得到國(guó)家儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼的八折甚至更低，就能為國(guó)家建倉(cāng)儲(chǔ)糧。低成本的原因在于民營(yíng)糧食企業(yè)比國(guó)有糧食企業(yè)儲(chǔ)備效率高。
